Sudut pandang

Kedudukan Peraturan Pejabat Tata Usaha Negara  dalam Perspektif Gesetzgebungslehre dan Gesetzgebungstheorie

·
Kedudukan Peraturan Pejabat Tata Usaha Negara  dalam Perspektif Gesetzgebungslehre dan Gesetzgebungstheorie
RSUD Teungku Chik Ditiro Sigli. Dok. sinarpidie.co.

Oleh Umar Mahdi*

“… apabila pengaturan yang dilakukan oleh pejabat tata usaha negara telah melampaui wewenang atau menjadikan landasan pengaturan pada ketentuan yang belum lahir, di sini telah terjadi cacat wewenang, cacat prosedur, dan cacat substansi di dalam penyusunan dan penetapan. [...] Sebelum nasi menjadi bubur, hendaknya regulasi tersebut dilakukan harmonisasi melalui mekanisme executive review.

Tulisan ini adalah refleksi penulis untuk menyampaikan pemikiran dari bagian untuk memahami (verstehen) dan bagian untuk menerangkan (erklaren) letak suatu nilai dan kaidah hukum yang berkenaan dengan pengaturan yang berkaitan dengan publik.

Di dalam ilmu pengetahuan perundang-undangan, ada dua pembagian yang secara tegas disebutkan, yakni ilmu perundang-undangan yang berorientasi kepada perbuatan (normatif) dan yang berorientasi mencari kejelasan dan kejernihan dalam pengertian serta bersifat kognitif (A. Hamid S. Attamimi dalam Maria Farida Indrati S, 2007: xx). Selanjutnya, mengenai peraturan perundang-undangan terdapat beberapa unsur, yaitu a) merupakan suatu perturan/keputusan tertulis; b) dibentuk oleh lembaga negara (daerah) atau pejabat yang berwenang ataupun yang diberikan wewenang; c) yang mengikat secara umum. 

Hukum mempunyai dimensi nilai. Dalam hukum, nilai mempunyai sifat sebagai keharusan dan kebolehan. Nilai-nilai hukum terkandung dan termuat dalam kaidah-kaidah. Dan nilai serta kaidah hukum tidak diperkenankan secara spekulatif. Dalam kaidah hukum, nilai dan perilaku saling terintegrasi.

Nilai akan mempengaruhi perilaku. Dengan demikian, perilaku memberi corak pada nilai yang terkandung dalam suatu kaidah hukum. Dalam pembentukan kaidah hukum terjadi proses “kritik” dan “klarifikasi”, baik terhadap nilai maupun perilaku. Dan ini merupakan salah satu bentuk perwujudan negara berdasarkan hukum (rechtsstaat). Nilai dan perilaku saling tarik-menarik sehingga pada akhirnya dalam bentuk hukum, nilai dan perilaku saling terintegrasi.

Oleh karenanya, peraturan dari suatu lembaga atau pejabat berwenang belum tentu merupakan suatu peraturan perundang-undangan yang baik dan benar. Dengan kata lain, suatu aturan tertulis  tersebut dapat bersifat umum-abstrak, dan berlaku terus menerus (dauerhaftig) sebagai suatu peraturan perundang-undangan atau peraturan kebijakan di dalam bidang pemerintahan yang bersifat mengatur (regeling), serta dapat juga disebut sebagai peraturan yang berlaku secara intern lembaga atau badan (interne regelingen). Dan peraturan tersebut bukan norma hukum yang berlaku sekali selesai (einmalig), berbeda dengan keputusan (beschikking), yaitu individual-konkrit. 

Meskipun demikian dalam pembentukan suatu peraturan tidak diperkenankan sebebas-bebasnya pengaturan kaidahnya, tetapi terikat dengan kaidah pembentukan dan metodenya dengan berlandaskan gesetzgebungslehre dan gesetzgebungstheorie. Peraturan yang baik dan benar akan memberikan dampak dalam pembangunan dan perlindungan hukum bagi si pengemban hak dan kewajiban yang diatur tersebut.

Dengan demikian, dinamika dari suatu norma hukum dapat dibedakan menjadi dua, yaitu norma hukum yang bersifat vertikal dan dinamika norma hukum yang horizontal. Dalam tulisan ini yang perlu dijelaskan adalah dinamika norma hukum yang bersifat vertikal, yaitu dinamika yang berjenjang (hirarchie) dari atas ke bawah, atau dari bawah ke atas. Dalam dinamika norma hukum ini, suatu norma hukum berlaku, bersumber dan berdasar pada norma hukum di atasnya, norma hukum yang di atasnya  berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma hukum yang di atasnya, demikian seterusnya sampai pada suatu norma hukum yang menjadi dasar dari semua norma hukum yang di bawahnya (Maria Farida Indrati S, 2007: 23).

Terkait dengan kewenangan delegasi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan  (delegatie van wetgevingsbevoegdheid) merupakan pelimpahan kewenangan pembentukkan peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh pembentuk peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada pembentuk peraturan perundang-undangan yang lebih rendah. 

Dengan demikian, setiap pembentukan suatu regulasi atau penetapan dimaksud tidak boleh sewenang-wenang atau larangan willekeur atau abus de droit atau disebut juga dengan menyimpang dari nalar yang sehat (Indroharto, 1993:176). Asas larangan willekeur ini merupakan salah satu asas dari asas-asas umum penyelenggaraan pemerintahan yang layak, yang sedikit berbeda dengan asas-asas yang lain (Jazim Hamidi, 2000;36). 

***

Oleh karena itu, di dalam era Reformasi, pelaksanaan penyelenggaraan otonomi daerah oleh pemerintah daerah, kepala daerah (termasuk wakil kepala daerah) dalam menjalankan roda pemerintahan dibantu oleh perangkat daerah, seperti  kepala badan atau kantor kabupaten/kota yang bertanggungjawab kepada bupati/walikota melalui sekretaris daerah kabupaten/kota (Husni Jalil, 2008:170). Senada dengan itu, keberadaan suatu jabatan diatur oleh hukum tata negara dan hukum administrasi negara, sedangkan pejabat diatur dan tunduk pada hukum kepegawaian (Ridwan HR, 2007: 81). 

Di dalam negara hukum, yang menjadi pilar utama adalah asas legalitas. Berdasarkan prinsip ini tersirat bahwa wewenang pemerintahan berasal dari peraturan perundang-undangan. Artinya, sumber wewenang bagi pemerintah adalah peraturan perundang-undangan, dan secara teoritis berarti kewenangan tersebut bersumber dari peraturan perundang-undangan yang diperoleh melalui tiga cara, yaitu atribusi, delegasi dan mandat. 

Jadi, untuk mengukur apakah telah terjadi penyalahgunaan wewenang oleh pejabat tata usaha negara haruslah dibuktikan bahwa: a) pejabat telah menggunakan wewenangnya untuk tujuan lain, yaitu terjadinya penyalahgunaan wewenang bukanlah karena kealpaan; dan b) penyalahgunaan dilakukan secara sadar, yaitu untuk mengalihkan tujuan yang telah diberikan kepada wewenang itu yang didasarkan atas kepentingan pribadi, baik untuk kepentingan diri sendiri ataupun orang lain (Tedi Sudrajat & Endra wijaya, 2020 : 64). 

Perbuatan tersebut dapat mengakibatkan ketidakabsahan (cacat hukum) dari suatu peraturan atau keputusan ataupun tindakan pemerintahan. Ada tiga bentuk cacat hukum, yaitu cacat wewenang, cacat prosedur, dan cacat substansi. Di dalam negara hukum, setiap tindakan pemerintahan harus berdasarkan atas hukum, karena dalam negara terdapat adanya prinsip atau asas legalitas yang sering juga disebutkan wetmatigheid van bestuur (Titik Triwulan Tutik, 2000: 216). 

Bila suatu norma menjadi rusak (ditetapkan dalam ketidakbenaran atau ketidakbenaran yang ditetapkan) maka harus ada tindakan dari pemerintah untuk membetulkannya. Atau dengan kata lain, aturan tersebut harus diadaptasi atau diharmonisasikan kembali. Tetapi, apabila tak ada tanda-tanda dari sang penguasa untuk menuju ke arah pembetulan, maka di situlah hukum akan bekerja yang dibantu oleh sub-sistemnya. Sebelum nasi menjadi bubur, hendaknya regulasi tersebut dilakukan harmonisasi melalui mekanisme executive review. 

Dalam beberapa hari ini, ada suatu peristiwa hukum menjadi viral di media sosial: penetapan peraturan oleh perangkat daerah (Peraturan Direktur RSUD TCD Sigli Nomor: 445/647/Perdir/XI/2019 tentang Sistem Penilaian Kinerja dalam Remunerasi pada RSUD TCD Sigli ditetapkan 19 November 2019) yang merujuk pada ketentuan perundang-undangan masa yang akan datang yang ditetapkan oleh kepala daerah (Peraturan Bupati Pidie Nomor: 15 tahun 2020 tentang Remunerasi pada Rumah Sakit Umum Daerah Kabupaten Pidie ditetapkan pada 15 April 2020), yang tempo waktunya jauh sesudah ditetapkan peraturan perangkat daerah. Konkritnya, kebijakan tersebut dijadikan pertimbangan hukum atau acuan di dalam penyusunan penetapan peraturan perangkat daerah tersebut meskipun itu dilakukan jauh sebelum diterbitkan peraturan kepala daerah. 

Dalam pembentukan peraturan tersebut, ini aneh. Kemudian, peraturan kepala daerah ini menjadi sumber acuan dalam penyusunan peraturan perangkat daerah walaupun saat peraturan tersebut dibuat oleh perangkat daerah peraturan kepala daerah ini belum disahkan.

Aturan ini menjadi bumerang bagi si pemegang wewenang delegasi serta dapat menimbulkan resiko (hazardous) yang dapat dikualifikasikan sebagai penyalahgunaan wewenang berdasarkan kewenangan delegasi tersebut. Seharusnya, tugasnya pejabat pemerintahan adalah mematuhi standar prosedur, peraturan perundang-undangan, serta asas-asas umum pemerintahan yang baik. 

Tulisan ini sendiri tentu tidak sedang mencoba menyelesaikan problem antinomi dalam sistem perundang-undangan di daerah terkait produk hukum daerah di tingkat kabupaten/kota dengan pengaturan yang diatur oleh perangkat daerah. Tetapi, ini merupakan suatu penjelasan yang utuh untuk sebuah pertentangan atau kontradiksi antara dua hal pengaturan yang terlihat sama. Dalam sebuah prinsip yang sah terhadap suatu peraturan yang diberlakukan atau bila dijelaskan secara details adalah pertentangan di dalam suatu kaidah hukum itu sendiri: antara ketentuan yang lebih rendah derajatnya dengan ketentuan yang lebih tinggi kedudukannya.

Pertanyaannya adalah apakah regulasi yang dibuat oleh perangkat daerah tersebut menjadi suatu perilaku yang baik ketika adanya antinomi dalam kaidah-kaidah yang diatur? Dalam jabatan publik, transparansi pengelolaan suatu badan publik dan siap menampung kritik yang membangun atau sering disebut dengan “hukum progresif” adalah salah satu standar yang diterapkan untuk berpihak kepada publik. 

Dan sering juga pendapat orang bijak mengatakan, “Hati dan pikiran harus terbuka untuk menerima suatu kebenaran sehingga melalui sikap terbuka itu, kreatifitas akan muncul. Seseorang disebut kreatif apabila mampu melihat dan menerima kebenaran. Artinya, ada proses pemaknaan secara terus-menerus dan menjadikan hidup dan kehidupannya lebih berarti atas kebenarannya (Anton F. Susanto, 2005:97).”

Baca juga:

Singkatnya, seandainya ada subyek hukum yang menafsirkan dan menilai tulisan ini merupakan bentuk “pemberontakan” terhadap upaya pembenaran dan pembenahan atas kekeliruan tersebut, yang perlu digarisbawahi adalah ini tidak lain cara melihat serta memahami hukum dalam konteks memberi saran, masukan, dan partisipasi masyarakat secara kritis, seiring dengan berjalannya upaya penegakan hukum yang lebih komprehensif dan masif demi persamaan hak dan kewajiban di depan hukum dan pemerintahan.

Terakhir, apabila pengaturan yang dilakukan oleh pejabat tata usaha negara telah melampaui wewenang atau menjadikan landasan pengaturan pada ketentuan yang belum lahir, di sini telah terjadi cacat wewenang, cacat prosedur, dan cacat substansi di dalam penyusunan dan penetapan. 

Oleh karena itu, menjadi tugas Inspektur Daerah dalam pelaksanaan fungsinya, sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 33 PP 18/2016 jo. Pasal 33A PP 72/2019, untuk mengambil perannya apabila ada indikasi potensi penyalahgunaan wewenang dan/atau kerugian keuangan negara/daerah tanpa harus menunggu penugasan oleh bupati. 

Semoga inspektur daerah, yang merupakan lembaga terdepan dalam pengawasan penyelenggaraan pemerintah daerah, dapat melaksanakan tugasnya dengan baik dengan tidak mengurangi prinsip dan pengakuan terhadap nilai-nilai hak asasi manusia dalam tugasnya. []

*Penulis adalah Akademisi Fakultas Hukum Universitas Jabal Ghafur (Unigha) Sigli.

Loading...